Die Geisel der guten Jahre
Seit einiger Zeit beschäftigt mich ein Gedanke: Vielleicht ist echte Entbürokratisierung gar nicht möglich. Zumindest nicht in der Form, in der sie bisweilen gefordert wird. Wenn wir über Bürokratie sprechen, denken wir vielleicht an komplizierte Formulare, unklare Zuständigkeiten und langwierige Verwaltungsabläufe. Was, wenn das nur sichtbare Symptome sind — und die eigentliche „Krankheit“ viel tiefer liegt?
Was Max Weber einmal die „bürokratische Herrschaft“ nannte, war eine Ansammlung ziemlich rationaler Prinzipien, die sich über lange Zeit herausgebildet hatten und die er beobachtet und zu einem Idealtypen verallgemeinert hatte. Man hat seither oft versucht, die Bürokratie zu verändern. Wie auch immer das Reformmodell hieß — ein Kern bürokratischer Prinzipien blieb zurück. Bürokratie ist so alt geworden, dass wir vergessen haben, wozu sie eigentlich gut ist — nämlich, uns alle gleich zu behandeln. Bürokratie besteht, wenn sie sich selbst im Weg steht, auch aus zu viel Papier. Aber eigentlich besteht Bürokratie aus Regeln und Verfahrensweisen, die Ansprüche Einzelner oder die Ansprüche von Interessengruppen möglichst unaufgeregt und rational zu verarbeiten.
Mit der Zeit häufen sich aber die Regeln und Verfahrensweisen. Die Zahl der Ansprüche und der Anspruchsgruppen wächst. Immer neue Ansprüche werden definiert — und mit der Zeit durchgesetzt. Es kann vorkommen, dass man Ansprüche vorwegnimmt und verspricht, sie in Gesetze zu überführen.
Die Sache verdichtet sich irgendwie, wird zur Summe von Kompromissen oder anderen Konfliktergebnissen, die in Gesetze übersetzt wurden. Bürokratie ist gewissermaßen „geronnene Vergangenheit“. Hinter nahezu jedem Paragrafen steht eine Geschichte. Irgendjemand wurde benachteiligt. Irgendjemand hat einen Konflikt angefangen, weil er sich ungerecht behandelt fühlte. Irgendjemand konnte seine Interessen politisch durchsetzen. Also entstand eine Regel. Später entstand die nächste. Und irgendwann entstand ein sich verdichtendes Geflecht aus Regeln, Verfahren, Zuständigkeiten und Institutionen.
Man hat lange Zeit Ansprüche und Konfliktergebnisse in Regeln und Gesetze überführt — so lange man sich das leisten konnte, half das, den sozialen Frieden zu sichern und das Generationsversprechen (meine Kinder sollen es mal besser haben als ich) aufrechtzuerhalten.
Genau an diesem Punkt beginnt wahrscheinlich das eigentliche Problem: Seit einigen Jahren bröckelt das Wohlstandsversprechen.
Klar sprudelten Milliarden, der Wirtschaft ging es gut, aber dann kamen die „Gutmenschenjahre“ mit all ihren idealistischen Projekten: Willkommenskultur, Atomausstieg, Energiewende, Elektromobilität, Heizgesetz, Kriegstüchtigkeit — Wir schaffen das! Aber was genau wollen und können wir schaffen, mit welchen Milliarden? Und was passiert mit diesen Projekten, falls es der Wertschöpfungsbasis nicht mehr gut geht?
Auf diese Frage hat seit 2015 kaum jemand belastbare Antworten geliefert.
Wer heute von Entbürokratisierung spricht, der hat es nicht nur mit jenem verdichteten Geflecht aus Regeln, Verfahren, Zuständigkeiten und Institutionen zu tun. Das allein zu entflechten wäre schwierig, aber mit entsprechenden Mehrheiten wenigstens möglich. Das Problem ist eher, dass, wer heute von Entbürokratisierung spricht, von (drohenden) Verteilungskämpfen redet. Denn jede ernsthafte Reform bedeutet zwangsläufig, dass irgendjemand etwas verliert — eine Förderung, eine Absicherung, ein Mitspracherecht, eine Ausnahme, einen rechtlich abgesicherten Anspruch. Deshalb ist jede größere Reform automatisch konfliktträchtig. Wer bspw. Mitbestimmungsrechte verändern, Förderprogramme kürzen oder Kündigungsschutz lockern möchte, greift bestehende Ansprüche an. Wer Zuständigkeiten abbauen oder Leistungen reduzieren will, greift bestehende Ansprüche an. Hinter jedem dieser Ansprüche stehen Menschen, Organisationen, Verbände, politische Interessen — und Gesetze und Juristen.
Genau deshalb erscheint mir die Vorstellung einer einfachen Entbürokratisierung als Illusion. Jeder ernsthafte Reformversuch würde bestehende Rechtsansprüche berühren. Jeder Eingriff würde Verlierer erzeugen. Und viele potentielle Verlierer hätte gute Chancen, sich auf bestehende Gesetze, Verordnungen oder Schutzrechte zu berufen. Vielleicht ist das der eigentliche Grund, warum seit Jahren viele Parteien von Reformen sprechen — und gleichzeitig kaum etwas verändern. Vielleicht ist nicht nur der politische Wille — oder besser: die „Parteienlandschaft“ einschließlich der „Brandmauer“ — das Problem. Vielleicht ist das System selbst inzwischen so dicht mit Ansprüchen, Ausnahmen und Schutzrechten durchzogen, dass grundlegende Veränderungen kaum noch möglich sind, ohne neue gesellschaftliche Großkonflikte auszulösen.
Deshalb glaube ich, dass die eigentliche Geisel der Entbürokratisierung nicht die Bürokratie selbst ist, sondern die Geschichte des Entstehens von Ansprüchen. Die Bundesrepublik war über viele Jahrzehnte wirtschaftlich erfolgreich. Sie konnte immer neue Rechte schaffen, immer neue Förderungen finanzieren, immer neue Ausgleichsmechanismen einführen. Das war möglich, weil ausreichend Wohlstand vorhanden war.
Die guten Jahre haben uns großzügig gemacht. Sie haben uns aber auch kompliziert gemacht. Heute leben wir mit den Folgen.
Jede größere Reform droht in einem Dickicht aus Interessenkonflikten, politischen Widerständen, Klagen und Verfahren stecken zu bleiben. Das ist nicht „einfach so“ entstanden, sondern hat eine lange (Konflikt-)Geschichte. Je erfolgreicher unsere Gesellschaft war, desto mehr Ansprüche konnte sie bedienen.
Umso mehr Ansprüche entstehen, desto schwieriger wird ihre Veränderung. Irgendwann erreicht man einen Punkt, an dem fast alle politischen Lager von Reformen sprechen, aber kaum noch jemand in der Lage ist, sie tatsächlich durchzusetzen.
Möglicherweise erklärt das auch, zumindest zum Teil, warum politische Mehrheiten zunehmend instabil werden. Je größer die Zahl der Ansprüche wird, desto größer wird gleichzeitig auch die Zahl der Gruppen, die im Falle signifikanter Veränderungen etwas zu verlieren haben. Reformen werden dadurch nicht nur schwieriger. Sie werden auch gefährlicher. Vielleicht werden fundamentale Veränderungen irgendwann überhaupt nur noch dann möglich sein, wenn politische Mehrheiten entstehen, die groß genug sind, um den unvermeidlichen Widerstand zu überstehen. Ob das mit Blick auf die bereits angesprochene gegenwärtige „politische Landschaft“ einschließlich der „Brandmauer“ wünschenswert ist, ist sicher eine interessante Frage. Aber die geschilderte strukturelle Logik dahinter erscheint mir schwer bestreitbar.